总书记的“大事”“小事”观（总书记的人民情怀）

立法权模式既发挥了确保法律合宪、保障宪法效力、维护法制统一的功能，又避免因为司法过度介入导致的民主困境。

在戊戌变法及清末预备立宪的过程中，礼与宪法互为畛域，宪法失去了传统平台的依托，礼失去了自我更新的历史时机。民国初期孔教入宪的争论不仅没有厘清礼与宪法的关系，反而使礼与宪法的对立进一步加深，从而撕裂了社会的共识。

宪法中规定了尊孔条文，而现实中对孔子与礼教的批判却愈演愈烈，经学不仅从主流意识形态中退出，而且政府亦布令于学官，已废读经。王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆1948年版（商务印书馆2012年重印），第11页。著名历史学家蒋廷黻在其力著《中国近代史》中评论道：1908年清政府颁布宪法大纲，并规定九年为预备时期。陈晓枫言：中国古代典籍中不乏‘赏善罚奸，国之宪法之类的表述，其中‘宪法一语并不具有根本法或法源法的含义，也不蕴含权力限制和权利保障的内容。科大卫：《皇帝和祖宗：華南的国家与宗族》，卜永坚译，江苏人民出版社2010年版，第12页。

文人教授礼仪，官员宣扬礼仪。但是，尽管质疑不断，这种古今比附的讲述方式却也广为学界接受。最后是其他功能性信息，包括就医渠道、物资供应、出行保障等公众必须知晓的信息，以及相关专业信息的解释性内容。

当天下午，指挥部又紧急发布第18号通告，宣布第17号通告无效。[18]按照阿克曼的紧急状态宪法理论，必须设计一种新的宪法框架，一方面允许行政机关采取措施来应对紧急状态，另一方面要避免对公民权利的永久限制。再次，明确疫情信息发布的内容，可以增强信息公开的可操作性。综上，关于突发公共卫生事件中的信息公开事项，《突发事件应对法》与《传染病防治法》构成新的一般规定与旧的特别规定之间的冲突。

从更深层次的原理上看，社会主义国家建立的理论基础是假定国家利益与社会利益、个人利益在根本上是一致的基础上，公民的权利相对于国家的权力而言，是一种共同利益一致基础上的共同参与、分享权。三、突发公共卫生事件中信息公开的原则 原则具有规则所没有的深度——份量和重要性的深度，[21]当制定法之间存在矛盾或漏洞时，原则可以作为执法行为遵循的基本准则。

《传染病防治法》的修改。卫生部制定的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条规定了国务院卫生行政部门和省级人民政府卫生行政部门的疫情信息发布权，并且细化了疫情信息的发布内容。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。对于突发公共卫生事件中的信息公开事项，《传染病防治法》是旧的特别法，《突发事件应对法》是新的一般法，两部法律之间的规定存在冲突。

[14]也就是说，原则上是旧的特别法律优于新的一般法律适用。[25] 塔西佗陷阱是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，都会被认为是说假话。第53条规定履行统一领导疫情防控工作的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。[42] 参见韩旭至：《信息权利范畴的模糊性使用及其后果——基于对信息、数据混用的分析》，载《华东政法大学学报》2020年第1期。

而丁香园等专业机构通过大数据技术的加工处理，提炼出数据背后的普遍性特征，对各类数据进行可视化处理，为疫情治理中的病源与感染人群进行精准画像，从而建立高效便捷的疫情监测和预警机制。信息链理论表明，数据可提炼出信息，信息是经加工的数据。

在武汉疫情暴发初期，武汉市发布的关于疫情不存在人传人与可防可控的错误信息，导致大量人员离汉，将疫情散播到省外各地。在这种治理结构下，部门之间信息的流动不畅通，上级部门并不了解当地的客观形势，很难做出准确的判断，导致信息治理效力低下与功能弱化。

[6] 参见［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第19页。再次是应急处置信息，包括处理措施、控制情况、解除时间以及相应解释性说明，这些信息的公布有利于公众做好应急准备，合理安排未来的生活。[40]但是从事件暴发到形成有效信息仍有一定时限，这个时间应该由法律明确规定，否则导致及时性要求落空。该条后两款进一步细化了传染病疫情信息的公开规则，即国务院卫生行政部门和省级人民政府卫生行政部门定期公布各自管辖范围的疫情信息，传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布疫情信息，并可以授权省级人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的疫情信息。[18] 参见［德］齐佩利乌斯：《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2018年版，第57页。公开的个人相关信息应该有助于确定疫情传染源与传播轨迹，其他无关的身份性信息不应该公开，即使是疫情防控需要公开，也应该妥当保护涉及公民个人隐私的信息。

有学者认为健康信息、身份证件号码、通讯信息、基因信息、生物特征信息、地理位置信息、金融信息、政治意见等属于个人敏感信息，[47]结合信息公开内容的功能适当性，建议不得公开能够识别特定身份的姓名、身份证号、通讯方式和住址、生物特征等信息。突发公共卫生事件中信息公开从危机管理的角度来看是一项系统性工程，而不同于简单的政府信息公开。

当然，在未发生疫情的正常情况下，也应该在每年的季节性流感来临之际，公开相应的注意防患事项，以备不时之需。风险社会安全保障与隐私保护并重的法理共识和个人信息有序共享的理念具有内在一致性，个人信息的共享以不侵犯个人信息权为前提，应该尊重信息主体对个人信息所享有的权利。

此前，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部（以下简称指挥部）连续发布两则通告，[37]导致政府公开的信息朝令夕改，严重暴露了多元化信息公开的弊病，无法确保通过稳定的行政命令来应对风险。一旦权力脱离了法制的边界，必然导致裁量权的滥用与人权的侵害。

《突发事件应对法》第4条规定了国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。比例原则要求信息公开涉及两种利益权衡时，选择一种最符合目的，而且损害另一种权利的手段也较小的方式。[31] 参见［德］哈马贝斯：《在事实与规范之间 关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第155页。在这期间的34天内，湖北省政府和武汉市政府都没有公开任何疫情信息。

该法第43条规定县级以上地方各级人民政府应当依法发布相应级别的警报并宣布进入预警期。[28] 参见王锡锌：《传染病疫情信息公开的障碍及克服》，载《法学》2020年第3期。

[39]那么在这种不确定性环境下，政府对疫情信息的公开时间规则也应采取动态调整方式，以有效应对疫情的变化。文章来源：《行政法学研究》2021年第4期。

该条规定法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。2019年12月8日，新闻就报道出武汉不明原因肺炎的病例，而武汉市卫健委于12月31日才首次通报27例不明原因肺炎疫情，此时距离首例疫情出现达22天，此后至次年1月12日的12天内，武汉市卫健委未公布一例新增病例。

那么为了维持公共安全和权利保障的平衡，疫情信息公开的范围和边界在哪里？ 基于此，本文从规范现状的角度分析《突发事件应对法》与《传染病防治法》的冲突及其合宪性调控方法，提出突发公共卫生事件中信息公开的统一领导原则、及时准确原则、风险沟通原则与隐私保护原则，构建政府主导下的多元主体协同规则、信息公开的时间动态调整规则、风险共担的信息有序共享规则、功能适当的信息内容分层规则，并总结完善《传染病防治法》第38条的修改建议。[11] ［美］罗斯科·庞德：《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社2002年版，第2页。由于执法依据的冲突，导致执法实践中信息公开的不作为与滥作为。在公共卫生防治方面，涉及突发公共卫生事件信息公开的主要是《传染病防治法》。

规则可以像金字塔那样按低级到高级排列，当规则发生冲突时，高级规则控制低级规则。[48]尽管《传染病防治法》第三章专门规定了疫情报告、通报和公布制度，但更多的是规范疫情信息在政府系统内部的报告，仅仅通过第38条规定了疫情信息外部公开的主体。

风险信息的时效性要求最高，突发公共卫生事件一旦发生就应该在第一时间公开相关信息，方便社会公众提前作好应对准备。现行《传染病防治法》第38条的规定，已经不足以应对风险信息公开的需要，应该从信息的发布主体、原则与内容等方面，完善疫情信息公开机制。

实证法的竞合与冲突很大程度上与解释问题交织在一起，应该从立法目的和保护法益等方面综合考量，选择符合宪法的解释方案进行适用。[29]从政府权力调控实践上看，面对复杂的、不确定的公共卫生风险，政府的权力和能力都是有限的，单向的信息流动已经很难满足风险信息的治理需求。